Полоса отчуждения

Законодательное регулирование российских территорий очень часто делает жителей малых городов и сел изгоями, помещая их в некий вакуум, на который не распространяются нормы о развитии регионов.

«В исходной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее № 131-ФЗ) говорилось, что границы муниципального района должны быть проложены таким образом, чтобы из каждого населенного пункта за рабочий день можно было доехать до районного центра и обратно. Исключения допускались лишь для территорий с низкой плотностью населения и труднодоступных местностей. Но по ходу обсуждения норма из обязывающей превратилась в рекомендательную, поскольку была дополнена словами «как правило». Теперь в тексте фигурирует словосочетание «транспортная доступность». При этом не уточняется, о каком транспорте идет речь, личном или общественном. Если о личном, то норма носит дискриминационный характер, поскольку у стариков, составляющих основную массу сельских жителей, собственной машины обычно нет. Если же имеется в виду общественный транспорт, что более логично, то данное требование заведомо невыполнимо в подавляющем большинстве муниципальных районов, что обусловлено слабым развитием дорожной и транспортной сети, удаленностью многих деревень, а в некоторых случаях и размером района», аналитик Лаборатории муниципального управления Артемий Позаненко, «Отечественные записки», №2, 2012, «Механизмы отчуждения власти от граждан в муниципальных районах».

Мы спросили у автора, изменилось ли что-то за два года после той весьма критической статьи.

Артемий Позаненко, аспирант НИУ ВШЭ, аналитик Лаборатории муниципальных исследований

Я буду говорить исключительно о глубокой провинции, не затрагивая средние и крупные города, региональный и федеральный уровень.

• В этом году были приняты поправки в 131-ФЗ, согласно которым городские округа можно (но необязательно) делить на внутригородские районы, которые тоже будут являться муниципальными образованиями. Решение об этом принимает субъект федерации. Там, где это происходит, можно сказать, исчезает разница между муниципальным районом и городским округом (с той лишь разницей, что у городских и сельских поселений почти в 3 раза больше вопросов местного значения, чем у внутригородских районов).

Если это случится в уездном городском округе, например, в Семёновском (который упоминается в статье 2012 года), то получится, что предшествовавшее преобразование района в уездный городской округ сведётся к нулю. Но, похоже, эти поправки в ФЗ нацелены на большие города. Насколько я знаю, такие преобразования имели место пока только в Челябинске (т.е., не в провинции в нашем смысле слова). И там теперь, по аналогии с разбиравшемся в статье примером Ивановской области, из четырёх допустимых видов муниципальных выборов останется один – население будет выбирать только депутатов внутригородских районов Челябинска (с учётом малого количества вопросов местного значения внутригородских районов – ещё менее значимых людей, чем депутатов поселенческих).

«Целью слияния, как правило, объявляется экономия средств, которые идут на содержание органов местного самоуправления (ОМСУ). В каких-то случаях деньги действительно экономятся, но далеко не во всех. В качестве примера можно привести Себежский район Псковской области. Там в упраздненных поселениях оставили вместо трех — двух чиновников, которых просто переподчинили новой администрации. В сущности сократили всего одну единицу. При этом штат администрации в центре нового поселения увеличился. Таким образом, ни о какой сколь-либо существенной экономии средств речи не идет. А вот в Ивановской области деньги на содержание ОМСУ действительно сэкономили. Там в упраздненных поселениях не оставили никого из представителей администрации, а здания, в которых сидела местная власть, продали или перепрофилировали, а обветшавшие просто забросили. В ряде районов области (например, Палехском) кто-то из специалистов укрупненной администрации раз в неделю ведет прием». «Отечественные записки», №2, 2012, «Механизмы отчуждения власти от граждан в муниципальных районах».

• Замедлился, хотя и не остановился, процесс укрупнения сельских поселений. В статье фигурировало число 18954. По состоянию на 1 января 2014 их оставалось уже 18525. То есть темпы замедлились почти в 3 раза.

• Массового объединения администраций районов и районных центров, имеющих статус городского поселения, не случилось. Есть многочисленные примеры в Ленинградской и Архангельской областях, в Пермском крае. Вероятно, есть они и в других регионах. Но нельзя сказать, что это стало массовой всероссийской практикой.

• Недавно, на рубеже 2013-2014, было много разговоров о необходимости объединения районов и районных центров в единое целое (видимо, в уездный городской округ). Особенно много об этом говорил Воробьёв, подмосковный губернатор. Массово этот процесс пока не запущен, хотя с момента написания статьи уездных городских округов и стало больше.

• Были разговоры и о повсеместном насаждении сити-менеджеров и ликвидации прямых выборов глав, но внедрение сити-менеджеров до сих пор остаётся опцией, а не нормой. Я считаю, что сити-менеджеры на селе недопустимы (см. статью). Там глава обязательно должен избираться на выборах и выполнять полномочия главы администрации.

«Впрочем, слияние — не единственный способ уменьшить число выборов и отстранить граждан от формирования ОМСУ. Так, внедрение института сити-менеджера, то есть главы администрации, назначаемого по контракту, почти всегда сопровождается отказом от выборности главы. По состоянию на апрель 2011 года лишь в 5,3 % муниципальных образований, в которых есть сити-менеджер, глава избирается населением, во всех остальных — депутатами из своего состава. Иными словами, в таких муниципальных образованиях жители отстранены от избрания наиболее влиятельного лица в местной властной иерархии». «Отечественные записки», №2, 2012, «Механизмы отчуждения власти от граждан в муниципальных районах».

 • Отменили обязательную норму об избрании не менее половины депутатов в муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых состоят из 20 и более депутатов, по партийным спискам. Норма просуществовала совсем недолго. И хорошо, что её отменили (см. статью). Теперь вводить смешанную избирательную систему можно, но необязательно. Я считаю, что в провинции такая система вредна.

«Одна из новаций 2011 года — введение смешанной системы на выборах депутатов в тех муниципальных районах и городских округах, где представительный орган избирается на выборах и в его состав входит 20 и более человек. В таких муниципалитетах не менее половины депутатов должны избираться по партийным спискам. Но голосовать за конкретных людей — одно, а за партии — совсем другое. Переход к такой системе снижает интерес к выборам, отдаляет власть от жителей». «Отечественные записки», №2, 2012, «Механизмы отчуждения власти от граждан в муниципальных районах».

• Процессы по ликвидации некоторых видов муниципальных выборов продолжились, но имели скорее очаговый характер и всей страны пока не охватили. Обязательными сегодня являются исключительно выборы депутатов поселений (городских и сельских), внутригородских районов и городских округов без внутригородского деления. Остальные выборы опциональны.

Читайте наши статьи на Дзен